May 04, 2026
La Ley General de Sanidad ha cumplido 40 años
Francesc Moreu
Socio director de Moreu y Asociados
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Sus orígenes
El tango dice que “20 años no es nada” pero 40 y más en política y en una norma de tanta sensibilidad social como esta es algo extraordinario que habla de la bondad de la LGS cuando en este periodo ha habido, por ejemplo, 4 leyes de educación, siendo la LGS una muestra de una manera de hacer política, tanto por parte de quienes la promovieron como por parte de quienes con sentido de Estado la avalaron, y que como tal política de Estado se ha mantenido, a lo largo de estos cuatro decenios.
Fue “la piedra sobre la que se edificó” nuestro incipiente estado de bienestar con 20 años de retraso respecto nuestro homólogos europeos e ideológicamente dio carta de naturaleza al precepto constitucional de la protección a la salud en el contexto de un contrato social, en que el principio constitucional se convirtió en un derecho de ciudadanía y que para garantizar la equidad se tradujo en una póliza pública universal y prácticamente gratuita a la hora de la utilización de su cartera de prestaciones. Ello se acompañó de una reforma fiscal para que la LGS se financiase a través de los impuestos y no de las cotizaciones, pasando de un sistema de Seguridad Social a un Servicio Nacional de Salud, y se optó por una descentralización de la gestión de la ley a las CCAA, que debían traducir la norma estatal a las características de su comunidad, dando lugar a un ejemplo cuasi de modelo federal consonante con la arquitectura del Estado de las Autonomías.
La provisión de los servicios tras la integración de las redes existentes (hospitales clínicos incluidos) fue básicamente pública, pero respetuosa, donde había una tradición distinta, como en el caso de Cataluña, y en lo tocante al modelo asistencial lo más destacado fue la puesta en marcha de un nuevo modelo de Atención Primaria.
Sus logros
Sus logros son evidentes se mire por donde se mire y todos los indicadores de salud han mejorado sensiblemente, durante estos 40 años, con su paradigma de la esperanza de vida y la longevidad. El modelo nacido de la LGS es considerado por la OMS modélico y uno de los más avanzados desde la perspectiva de la generación de la equidad. La APS ha sido determinante en los resultados alcanzados por la LGS, aunque ahora este en riesgo de morir de éxito.
La transferencias de las competencias a las CCAA ha sido un importante factor de homologación de los avances en todos los territorios y la empresarialización de la gestión hospitalaria, la causante de un incremento generalizado de la eficiencia que ha ralentizado en incremento de los costes derivado de la presión hard y soft de la tecnología, sin tener que renunciar a incorporar las últimas novedades de los avances técnicos y científicos, en el curar y cuidar y, en general, la satisfacción de los ciudadanos con las respuestas que el modelo de salud les proporciona es alto.
Sus puntos negros
No reitero aquí, por conocidas, las consecuencias del envejecimiento de la población y la cronicidad, que tienen causas y consecuencias distintas, pero sí hay que citar las listas de espera crecientes como uno de sus principales puntos negros, en las que tiene mucha trascendencia el coste cero a la hora de la utilización de los servicios lo que ha disparado la medicina, del deseo, lo que se traduce en que la frecuentación de los ciudadanos sea de las altas de la Unión Europea. Este alargamiento de las listas de espera se traduce en que los ciudadanos optan por una doble cobertura que han elegido casi 13 M de españoles, casi un 27 % de la población, aunque solo sea para agilizar las pruebas diagnósticas, lo que se traduce en una pérdida de la cohesión social.
Por otro lado, la competencia entre las CCAA hace que el sistema nacional de salud se haya fragmentado en 17 modelos de salud, con una importante dificultad de la gobernanza global que no es ejercida ni por el Ministerio ni por el Consejo Interterritorial de Salud, verdadero Ministerio, con momentos críticos respecto a la lealtad institucional como los que se vivieron en la pandemia del COVID. Tampoco existe una estrategia nacional de salud, tanto en cuanto no existe un plan que de referencia a los de las CCAA y el mecanismo push-pull, para la definición de estar estrategia no se produce. La voluntad de cada CCAA de ser autosuficiente provoca distorsiones de economías de escala, dificultad en la libre circulación de profesionales con proyectos de carrera profesional no portables entre ellas y la proliferación de agencias locales sin entidad suficiente para su ambición por “n” reducidas.
Por mucho que las Consejerías se etiqueten en algunos casos de consejerías de Salud, continúan siendo consejerías de sanidad de lo público, verticales, sin tener en cuenta que el 80 % de los determinantes de salud se juegan fuera de las competencias de estas. Y obviamente los problemas financieros que llevan al sector a un déficit crónico, sistémico en el contexto de un peso del Estado de Bienestar en el PIB español cuatro puntos (23%) por debajo del promedio de la UE.
La LSG se debe aggiornar
Sin renunciar a su propósito la LGS debe aggionarse adaptándose al nuevo modelo de sociedad y a las externalidades relevantes que asi lo obligan. Obviamente a las fuerzas políticas les da respeto “abrir este melón”, no solo por la dificultad del ajuste, sino también, y esencialmente, por la deriva reaccionaria de extrema derecha del país, traducido a una polarización que augura un imposible pacto de estado imprescindible para este aggiornamiento y que sí fue posible en el 86.
Veamos los 10 “mandamientos”, a mi criterio, sin ninguna pretensión de estar en posesión de la verdad y tan solo para estimular el debate, sobre los cuales debería estructurarse este esta nueva ley.
1. Pasar de una Ley General de Sanidad a una Ley General de Salud que haciendo suyo el concepto de salud global (one health) incluyese en una sola norma para hacer efectivo un modelo de “human centricity”, la ley de Salud Pública, la de la Dependencia, los aspectos Sanitarios y lo relativos a los Servicios Sociales que se vinculen al continuum sanitario/dependencia y que la blinde ante el despropósito xenófobo de la “prioridad nacional.
2. Como vacuna preventiva a un modelo de estado plurinacional situar el modelo de salud, más en un contexto confederal que federal, con el Consejo Interterritorial como base de la gobernanza para todos.
3. Pasar del Concepto de Estado de Bienestar a uno de Sociedad de Bienestar, incorporando el mercado como un elemento más en la ecuación de la búsqueda del bienestar de los ciudadanos, en el que hay que buscar respuesta a determinadas circunstancias sin que nadie quede fuera cuando con su esfuerzo no es capaz de asegurar su bienestar.
4. Separar con claridad los aspectos de la “autoritas y potestas” del aseguramiento y de la provisión, dando preminencia al aseguramiento (fomentando un aseguramiento privado en el ámbito de la dependencia a partir de uno público, que asegure los riesgos catastróficos en este ámbito y anime a las compañías aseguradoras a ofertar y a los ciudadanos a suscribir, un seguro privado en este ámbito) que es la base de la equidad, mientras que fomentar en la provisión el networking público/privado tras el reforzamiento de los aspectos normativos y reguladores que iguale el tratamiento a la provisión pública y privada.
5. Manteniendo la titularidad pública, situar la provisión pública bajo el derecho privado, para poder gestionar estos recursos a partir de la idea que gestión significa riesgo, y el derecho público está hecho expresamente para minimizar el riesgo por lo que el sector público no se puede sensu estricto gestionar, solo administrar. Dotar a estos dispositivos públicos de mecanismos de gobernanza efectivos.
6. Conversión de la Consejerías verticales (léase de lo sanitario y lo público) en Consejerías transversales que incluyan la gobernanza sobre todo el clúster salud del aseguramiento y la provisión (industria farmacéutica, biotecnología…) y con capacidad de actuación en aquellos otros ámbitos con incidencia en los determinantes de salud relevantes.
7. Colocar los ciudadanos en el centro en su triple dimensión; como clientes, haciéndoles coparticipes de las decisiones que les afectan, como “propietarios” que son ya que el modelo se financia con sus impuestos, lo que implica su presencia en los órganos de gobierno de estas instituciones a través de su mecanismo natural de participación en estos fines que son los entes locales y, finalmente, como sociedad no solo expost en mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, sino ex antes a la hora de la definición de las estrategias públicas y en la priorización de las actuaciones.
8. Nuevo y reforzado concepto de la Salud Pública con actuaciones en los mismos ámbitos que se describen en el preámbulo de la Ley General de Salud Pública: “Entorno familiar, educación bienes materiales, desigualdades sociales y económicos, acceso al trabajo, vivienda, servicios en ciudades y barrios, calidad del aire y del agua que se bebe, alimentos que comemos, los animales con los que convivimos, ejercicio que realizamos, entorno social y medioambiente”, que junto la actuación de los servicios sanitarios en su tarea de restituir la salud en función de lo posible y contribuir en la mejora del patrón epidemiológico de la población y la calidad de vida, deben ser las bases de las estrategias de salud a nivel autonómico y su integración en una estrategia estatal.
9. Acercar la atención integral e integrada donde la gente vive y trabaja, gestionada desde un solo lugar en base a una financiación caritativa en la que la APS no es un nivel asistencial, sino un miembro de un equipo asistencial que proporciona APS y atención comunitaria, atención especializada y hospitalización, atención intermedia, salud mental y adicciones, salud pública, atención emergencias, servicios sociales, atención domiciliaria integrada sanitaria y social, salud bucodental, RHB, logopedia, etc.
10. Unificar la financiación de todos los ámbitos en un solo canal en el contexto de la nueva financiación de las CCAA en consonancia con otras prestaciones de la Sociedad del Bienestar (educación, pensiones…), de manera que en lo tocante a la financiación de la cartera de servicios estatal (riesgos corrientes y catastróficos) esta sea finalista dentro del modelo de financiación en cada CCAA, mientras que las complementarias (las menos coste efectivas que no forman parte de esta cartera básica) deberán cubrirse obligatoriamente por todos los ciudadanos en el sector privado con reaseguro público para quienes no puedan acceder a ellas.
La financiación no podrá está ligada al ciclo económico ya que debe estar vinculada con independencia de la evolución de la economía al patrón epidemiológico, al volumen de población y a las propuestas de valor de la póliza pública con un elemento de ajuste que es el contenido de la póliza pública
En conclusión
La LGS ha durado 40 años y es uno de los grandes éxitos de la democracia, hemos de adaptarla al futuro para que dure otros 40 años, dotándola por un lado de un consenso de Estado entre todas las fuerzas políticas y por otro de la suficiente flexibilidad para adaptar sus principios inspiradores a los cambios sociales, tecnológicos y del conocimiento sobre el curar y el cuidar.
Más artículos sobre este tema en mi sección en el blog de Fundación Signo.
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